مقدمة الدراسةأن نظام الإدارة المحلية أحـد خصـائص النظام السياسي في جميع دول العالم وأحد وسـائله فـي تحقيـق التنميـة الاقتصـادية والاجتماعية نظراً لدوره الهام في توفير الخدمات الأساسية للوحدات المحليـة وتحقيـق أكبر قدر من كفاءة أداء الخدمات العامة المقدمة إلى الأفراد، فضلا عن أن المحليات تعد أحد أسس الديمقراطية الإدارية، أي أن مفهوم الإدارة المحلية يبدأ في جوهره من منطلق مبدئي وهو الذاتية في الإدارة والاستقلالية في عملية اتخاذ القرارات وهو مـا يصـعب تحقيقه طالما كان الاعتماد الكلي على السلطة المركزية ماديا وإداريا.
وقد أثبتت التجارب عبر التاريخ أن ممارسة الديمقراطية ومشاركة الشعوب في اتخاذ القرارات لـه الأثر الفعال في التنمية الاقتصادية وزيادة الإنتاجية لهذا الشعوب. وعليه فقد تم تقسيم صلاحيات تقديم الخدمات بين الحكومة المركزية والسلطات المحلية نتيجة لهذه التجارب حيث ثبت أنه كلما كان مصدر تقديم الخدمات أقرب إلى السكان كانت النتائج أفضل لإشباع رغبات الأفراد، وفـي الاقتصاديات الحديثة، لعبت السلطات المحلية دورا مركزيا في التنميـة الاقتصـادية والتطـور الاقتصادي وتحقيق الرفاهية.
تعد المركزية واللامركزية من أساليب التنظيم الإداري المعمول به في أكثر الدول النامية علـى حد سواء ولقد شهد نظام الإدارة المحلية منذ مطلع القرن العشرين خدمات كبيرة ومهمة بسـبب التغيرات والتطورات العالمية التي بدأت تتسارع معدلاتها منذ مطلع القرن المذكور، وكانت في مقدمة هذه التحولات الانفجار السكاني، ( الثورة الحضرية) والثورة التكنولوجية.
الإدارة المحلية خير تطبيق لما يسمى مبدأ الديمقراطية في الإدارة على اعتبار أنه التعبير عـن نظام متحرر من الناحيتين السياسية والإدارية، كما وأنه نظام يضمن الحريات، ويتفق مع المبدأ الديمقراطي الذي يستلزم مشاركة المواطنين أو ممثليهم في أمورهم وحل مشاكلهم، إضافة إلـى أن وجود المجالس المحلية المنتخبة التي تعمل على تنظيم حياة المواطنين على نحو يحقق لهـم أكبر قسط من الرفاهية الاقتصادية والتقدم الاجتماعي والسياسي.
: الإطار العام والتطور المفاهيمي للحكم المحلي لم يكن نظام الحكم المحلي أو نظام الإدارة المحلية ابتكاراً حديثاً للإنسانية، بل إنه نظـام لازم البشرية منذ أقدم العصور حتى الآن، وأن مبرر وجود الحكم المحلي أو الإدارة المحلية في دولة من الدول ليس تعبيراً عن ديمقراطية الإدارة فحسب كمـا هـو البرلمـان تعبيـراً عـن الديمقراطية، بل إن الحكم المحلي والهيئات المحلية، كجزء من مستوياته، يعـد الأصـل الأول، والأساس الذي استمدت منه الدول الحديثة الفكر الديمقراطي، ومبدأ سيادة حكم الشعب، وأخـذت منه أساس وجودها ونشأتها وحدود وظيفتها التي قامت من أجلها. فنشأة الديمقراطية في الحكـم ليس بالشيء المنفصل عن تاريخ الإدارة والحكم المحلي أو تاريخ الهيئات المحلية، بـل مـلازم لها، فقد أكد معظم علماء فقه الإدارة، أنه لا يمكن أن تقوم إدارة محلية أو حكم محلي في بـلاد غير ديمقراطية، ولا تقوم ديمقراطية بدون هيئات محلية.( الجمل،1961 ،ص1)
إن فكرة وجود وحدات محلية تقوم بإدارة شؤونها بنفسها من خلال هيئة حاكمة محليـة
تعود إلى عصور قديمة، مرتبطة بالتجمعات الإنسانية الأولى. فقد نشأت مثل هذه الوحدات نتيجة تجمع أفراد مع بعضهم البعض، وتواجدهم في مناطق جغرافية معينة مثل ضفاف الأنهار ومنابع المياه ومفترقات طرق المواصلات، وقامت هذه التجمعات بتحقيق أهداف تتضمن تسهيل عمليـة درء المخاطر التي يواجهها هؤلاء الأفراد، والمساعدة في تنفيذ المشاريع المشتركة، مثل إقامـة المعابد والمنازل والمشاغل الصغيرة، الأمر الذي يسهل على هذه التجمعـات عمليـة تحقيـق الاكتفاء الذاتي نتيجة تقديم أفرادها خدمات لبعضهم البعض.( العكش، 1988،ص11)
الإدارة طراز من النشاط الجمعي المنظم لتنفيذ سياسات معينة، والإدارة لا تعتبر من مستحدثات العصر الحديث، فهي مظهر أساسي للمجتمع البشري، تمتد جذوره عبر التاريخ إلى الجماعـات الرعوية التي عرفت بعض أساليب التنظيم البسيطة، نفذتها بمقتضى العرف السائد بينها لصـالح أفرادها ثم نمت هذه الأساليب وتقدمت بنمو الجماعات وتطورها (الزعبي، 1993 ،ص17) .
من الملاحظ تاريخياً أن القوى الصغيرة نشأت قبل أن تنشأ الدول، أو قبـل أن يتبلـور مفهـوم الدولة في الوقت الحاضر، كانت هذه القوى أو التجمعات البشرية تجتمـع لتصـريف شـؤونها الداخلية، مثل توفير المأكل والمشرب والمسكن لأفرادها، والمراعي لحيواناتها، وتأمين الحمايـة الداخلية والخارجية لأفراد هذه الجماعة (الشيخلي، 2001 ،ص18 ).
نتيجة للثورة الصناعية، والعولمة وما أعقب ذلك من انتشار الوعي الثقافي والعلـم والمعرفـة، وتقدم وسائل المواصلات، والاتصال بين القارات، حصل تغير واضح في مفهوم ووظيفة الدولة، وأصبح من أهم واجباتها تحقيق الرفاه الاجتماعي لجموع شعبها، ووجد هذا المفهوم طريقه إلـى مختلف الدساتير، في نفس الوقت ونتيجة لاتساع أعمال الإدارة المركزية وتشـعبها، أصـحبت الدولة غير قادرة على تحقيق الفائدة المرجوة لسكان تلك الوحدات من حيث تقـديم الخـدمات، وإنجاز المشاريع التي لها علاقة مباشرة بالسكان (الرواشدة، 1987 ،ص9)
واختلفت الدول في مجال تقسيم السلطات والاختصاصات بين الحكومة المركزية والسلطات المحلية، فمنهم من اتبع أسلوب اللامركزية الإدارية عن طريق توزيع الوظائف الإدارية المحلية، ومنهم من اتبع أسلوب اللامركزية السياسـية، وهـي إعطـاء السـلطات والهيئـات المحليـة اختصاصات أوسع من الاختصاصات الإدارية بموجب القانون، ومنهم من لم يعط أي صـلاحية للشعب وبقيت جميع الاختصاصات في يد المركز وهذا ما يسمى بالمركزية (الزعبـي، 1993، ص18).
أساليب التنظيم الإداري. اختلفت الدول في مجال تقسيم السلطات والاختصاصات بين الحكومـة المركزيـة والسـلطات المحلية، كل حسب الظروف والأوضاع التاريخية والاجتماعية والسياسية التي مرت بها، فمنهـا من اتبع أسلوباً مركزياً، ومنها من اتبع أسلوب اللامركزية الإداريـة، او أسـلوب اللامركزيـة السياسية (شطناوي، 1994 ،ص6) .
المركزية تقوم المركزية على تجميع السلطة في يد هيئة رئاسية واحدة في جميع أنحاء الدولة، بمعنى أنـه لا يوجد في الدولة إلا سلطة واحدة، تتولى الوظائف بنفسها، أو بواسطة موظفين، لا تكون لهـم سلطة ذاتية، وإنما يستمدون سلطتهم في العمل من السلطة الرئيسـية فـي المركـز (الزعبـي،1993 ،ص19 ).والمركزية قد تكون مركزية إدارية أو سياسية أو اقتصادية. • تقوم المركزية الإدارية على قصر الوظيفة الإدارية في الدولـة علـى ممثلـي الحكومـةالمركزية في العاصمة دون مشاركة هيئات أخرى (الطمـاوي، 1975،ص48) وتعنـي أيضا تركيز ممارسة مظاهر السلطة وتجميعها في يد الحكومة المركزيـة فـي العاصـمة، وممثليها في الأقاليم، دون مشاركة هيئات شعبية منتخبة (شطناوي، 1994 ،ص4 ).تمتاز المركزية الإدارية بعدد من الميزات، أهمها: (شطناوي، 1994 ،ص33) .1 .زيادة هيمنة الدولة على كافة الأمور من وضع سياسات واتخـاذ قـرارات ضـرورية،وخاصة في الدولة الحديثة، وتكون السلطة التنفيذية قوية بفرض نفوذها وسيطرتها علىجميع سكان الدولة، وتضمن وحدة إقليم الدولة وتمنع تفككها. 2 .تجانس النظم الإدارية لوحدة الإصدار، مما يمنح للعـاملين الإحاطـة والإلمـام بهـا،وتطبيقها بسهولة ويسر. 3 .تحقيق الفاعلية الإدارية إذ تمتلك الإدارة المركزية الأجهزة الفنية المخصصة والقـادرةعلى تنفيذ الأعمال الإدارية بكفاءة معقولة.4 .تحقيق العدالة والمساواة، فالنظام المركزي ينهي دور الكيانات المتنـافرة ويقـيم إدارةعامة بعيدة عن الخلافات السياسية.5 .كما أن المركزية الإدارية الوسيلة الوحيدة لتقديم الخدمات العامـة، والمرافـق العامـة،وتوزيع أعبائها المالية على جميع أبناء الوطن، وتمويلها عن طريق الخزينة. 6 .الاقتصاد في الإنفاق العام، أو على الأقل ترشيده، فالمركزية الإدارية تعمل على إعـداد وتدريب الإداريين المتخصصين في ميادين ومجالات النشاط الإداري، مما يقلـل مـن سوء الإدارة وعشوائية القرارات المالية، وتقليص الإنفاق إلى أقصى حد ممكن.يوجد للمركزية الإدارية عدد من المساوئ، أهمها: (الرواشدة، 1978 ،ص22 ).1 .البطء والتعقيد في أداء الخدمات وتلبية احتياجات المواطنين. 2 .عدم ديمقراطية الأسلوب المركزي وإبعاد الكفاءات الوطنية عن الإسهام بالمرافق عامة. 3 .تركيز المشروعات والمرافق العامة والصناعات في العاصمة والمدن الكبيرة. 4 .حرمان الأقاليم والوحدات الإدارية من نصيب النمو الاجتماعي والاقتصادي والسياسي، وإصابة هذه الأقاليم بالخلل والتخلف الشديدين. 5 .مركزية القرار الإداري يجعله غير ملائم للواقع المحلي. 6 .عدم استجابته لميول سكان الوحدات المحلية ورغباتهم، فهو لا يفي بالغرض ولا يحقـق ميول ورغبات سكان الوحدات المحلية، ولا يشبع حاجاتهم المتعددة والمتنوعة. اللامركزية اللامركزية هو أسلوب من أساليب التنظيم الإداري، ووسيلة لدعم المـواطن ومشـاركته فـي عمليات الحكم والإدارية، وفي الوقت نفسه اللامركزية وسيلة فعالة لتحقيق قنوات اتصال سريعة بين المواطن من ناحية، ومؤسسات وضع وتنفيذ السياسة العامة من ناحيـة أخـرى، (رشـيد،1981 ،ص31 ). لهذا كانت الحاجة ماسة لللامركزية في التنظيمات الإدارية وهي تقـوم علـى أساس توزيع السلطات والاختصاصات بين السلطة المركزية وهيئات أخرى مسـتقلة قانونيـاً. (الزعبي، 1993 ،ص25)
ويكون توزيع الاختصاصات هذه على ثلاثة أشكال وهي: (14,2000 ، ARD).
1 .تخفيف تركيز صنع القرار ونقله إلى مستويات محلية ((Deconcentration : بموجب هذا الشكل تنتقل السلطة الإدارية من أجهزة الحكم المركزية إلى مكاتب إقليمية أو محلية إدارية، ويكون هناك فرص أوسع لاتخاذ القرار بشكل قريب من المسـتويات المحليـة، وهذا الشكل يعمل على تحسين عمليات الحكم المركزية.
2 .التفويض (Delegation (:وتعطى هنا مسؤوليات وخدمات محددة للسـلطات المحليـة التمثيلية ولكن تحت إشراف صارم نسبياً من الحكومـة المركزيـة، وتعطـى أحيانـاً مسؤوليات جمع الضرائب والرسوم أيضا تحت الإشراف المركزي، وتميـل الحكومـة المركزية في هذا الشكل إلى معاملة السـلطات المحليـة باعتبارهـا امتـداداً للسـلطة المركزية.
3 .نقل الصلاحيات ( Devolution (:وبموجب هذا الشكل تنتقل السلطات والصـلاحيات الخاصة بالحكم فعلياً بإجراء كلي أو جزئي إلى وحدات سياسية فرعية كالأقاليم والمـدن والبلديات، وتعطى هذه سلطة في اتخاذ القرارات دون الرجوع إلى السلطات المركزية، باستثناء بعض الأمور المتفق عليها مسبقاً، وهـذا الشـكل يميـل إلـى الديمقراطيـة اللامركزية وقد تكون لامركزية سياسية ولامركزية إدارية.
بالنسبة لللامركزية السياسية فهي وضع دستوري يقوم على حساب الوحدة التشريعية والتنفيذيـة والقضائية. إنها أسلوب من أساليب الحكم، تتوزع فيه الوظائف القضائية والتشريعية والتنفيذيـة بين الحكومة الموجودة في العاصمة، وحكومات الولايات أو الجمهوريات، وما إلى ذلـك مـن تسميات، حيث تمارس هيئات منتخبة سلطات تشريعية وقضائية وتنفيذية فـي حـدود الأقـاليم والمقاطعات والولايات التي تشكل في مجموعها دولا متحدة. وبموجـب الاختصـاص المقـرر للوحدات المستقلة في دستور الاتحاد، تتمتع بالسيادة القانونية الداخلية، أما فيما يتعلق في الـدفاع والشؤون الخارجية، فهذه تتولاها سلطة اتحادية تتألف مـن ممثلـين للأقـاليم الحـائزة علـى اللامركزية السياسية.(عواضة، 1983 ،ص19 (.
في هذا النظام لا توجد رقابة مباشرة من قبل الحكومة المركزية على هذه الحكومات المحليـة، وإنما توجد رقابة غير مباشرة عن طريق المساعدات المالية المشـروطة، وتعتبـر الولايـات المتحدة الأمريكية من أقدم نظم اللامركزية السياسية في العالم.(عواضة، 1983 ،ص19 (.
أما اللامركزية الإدارية فهي أسلوب من أساليب التنظيم الإداري، يتعلـق بممارسـة الوظيفـة الإدارية وتوزيعها بين الجهاز الإداري المركزي وهيئات محلية أو مصـلحية، لهـا شخصـية معنوية مستقلة، لكنها تعمل بإشراف ورقابة من الحكومة المركزية. (عواضه، 1983 ،ص14(
الحكومة والإدارة
إن كلمة حكومة مشتقة في الأصل من لفظ لاتيني بمعنى (توجيه) وتستعمل هذه الكلمة بمفهـوم عام، فتعني التوجيه العام للسياسة الكلية للدولة، بما في ذلك العمل التشـريعي، وبالتـالي فـإن استعمال الكلمة بمفهومها العام تغني السلطات الثلاث، التشريعية، التنفيذيـة، والقضـائية. وقـد تستعمل هذه الكلمة بمعنى محدود أو ضيق، فنعني توجيه النشاط التنفيذي فقط أي نعني الهيئـة التنفيذية دون غيرها من الهيئات الأخرى (الزعبي، 1993 ،ص28 (.
أما كلمة إدارة فهي مشتقة من أصل لاتيني بمعنى (الخدمة)، هي بذلك تحدد الجانب الفني مـن عمل الحكومة، ذلك الجانب الذي يتطلب أداة وخبرة، وتخصصاً وكفاءة خاصة، بمقتضى هـذا التحديد اللفظي لاصطلاح الحكومة والإدارة، تختص الحكومة بتقرير السياسة العامة، وتضـطلع الإدارة بتنفيذ هذه السياسة العامة في كلياتها وجزيئاتها (الزعبي، 1993 ،ص28(.
تعريف الإدارة المحلية هي نظام من أنظمة الإدارة العامة وأداة من أدوات التنمية تهدف الي زيادة كفاءة الأداء الإداري في الدولة، ويتم بمقتضاها اعطاء المحليات الاختصاصات والصلاحيات التي تساعد علي سرعة وسهولة اتخاذ القرار بعيدا عن السيطرة المركزية مع ارتباط هذا القرار بتحقيق السياسات والأهداف التنموية للدولة، وهي تعبر عن اللامركزية الإقليمية كأسلوب من أساليب التنظيم الإداري للدولة، أي ان الإدارة المحلية تؤدي الي نقل بعض السلطات الي الوحدات المحلية. وهذا بالطبع لا يقضي على اختصاصات الحكومة المركزية بل انه يظهر علاقة اشتراك الوحدات المحلية المركزية، ونتيجة لهذه العلاقة يجب التنسيق بين الطرفين.( مختار،٢٠٠٠)
وترى الأمم المتحدة أن الإدارة المحلية نظام من نظم الإدارة العامة، وهي وسيلة إدارية
لمعاونة الحكومة المركزية على أداء رسالتها بصورة أكثر فاعلية وكفاءة. وهي بذلك تحث على نقل بعض الاختصاصات والصلاحيات من الحكومة المركزية الى المحليات لمواجهة مسئولياتها في إطار توزيع الأدوار الوظيفية وتقسيم العمل بين المستويين المركزي والمحلي. (قضب، 2003)
وبما أن الإدارات المحلية تستمد قوتها وشرعيتها أساسا من المجتمع، فإن دور الحكومة
المركزية يقتصر علي حماية الاحتياجات والحقوق العامة بهدف تحقيق التوازن المنشود بين مصالح الجهات المختلفة، أي ان الإدارة المحلية هي لامركزية ذات طابع إداري تهدف الي تنسيق العلاقة بين مركز الدولة وفروعه المحلية المنتشرة في أرجائها. (رشيد،1981).
خصائص الإدارة المحلية تتميز الإدارة المحلية بخصائص تنفرد بها عن الإدارة المركزية من أهمها: (المنظمة العربية للعلوم الإدارية، ١٩٩٩)
- قربها من الأفراد يجعلها تصل إلي أعماق حياتهم السياسية والاجتماعية والاقتصادية.
- هدفها تنمية المجتمعات المحلية لتوفر للفرد معيشة أفضل.
- تعمل علي تكييف النظام الإداري ليلاءم الأفراد دون تطويع الأفراد ليتكيفوا مع الإدارة.
- اشتراك الأفراد في إدارة الأمور ذات الأهمية المحلية لأن الأفراد أقدر على معرفة حاجاتهم وكيفية تلبية هذه الاحتياجات.
- تعتبر مدرسة للتربية السياسية للأفراد لإعداد القيادات الصالحة.
- تدعيم الروابط الاجتماعية بين أبناء المجتمعات المحلية وتوفير أسباب التنمية الاجتماعية السليمة وخاصة في مجتمعات المدينة التي يعاني فيها السكان من ضعف الشعور بالانتماء إلي المجتمع بالإضافة إلي تغيير أنماط العلاقات الاجتماعية بين الأفراد.
- إثارة الحماس والتنافس بين أفراد المجتمعات المحلية المختلفة لتحقيق أكبر قدر من النهوض بمجتمعاتهم معتمدين في ذلك علي جهودهم الذاتية.مقومات الإدارة المحلية الإدارة المحلية هي أسلوب إداري يقسم بمقتضاه إقليم الدولة إلى وحدات ذات مفهـوم محلـي،تتمتع بشخصية اعتبارية وتنظم الشؤون المحلية وتدار من قبل السكان المحليين، ويمثلها مجالس منتخبة من أبنائها، تحت إشراف ورقابة الحكومة المركزية (الزعبي،1993،48)،تقوم الإدارة المحلية على عنصر أساسي وهو الشخصية المعنوية وهو الذي يمنح الإدارة المحلية الاستقلال القانوني عن الحكومة أو الإدارة المركزية مع احتفاظ الحكومة بحق الرقابة على الإدارة المحلية. وتتكون هيئات الإدارة المحلية من ثلاثة أجهزة أو ثلاث سلطات هي: (عبد الرحمن، ٢٠٠١)
- السلطة التقريرية. - السلطة التنفيذية. - السلطة الرقابية. وتتمثل السلطة التقريرية: في المجالس الشعبية المحلية والتي تمثل سلطة التشريع على المستوى المحلي. أما السلطة التنفيذية: فهي مجموع الموظفين الإداريين والفنيين والماليين العاملين في الإدارة المحلية. أما السلطة الرقابية: فتتمثل في رقابة السلطة المركزية على كل أعمال الأجهزة المحلية. دور الإدارة المحلية في التنمية
أن الإدارة المحلية تمثل مركزاً هاماً في نظام الحكم الداخلي، لما تقوم به مـن دور فعال في التنمية. "فالتنمية هي تلك العملية المتعددة الأبعاد التي تتضمن إجـراء تغييـرات جذرية في الهياكل الاجتماعية السلوكية والثقافية والنظم السياسية والإدارية جنبا إلى جنب مـع زيادة معدلات النمو الاقتصادي وتحقيق العدالة في توزيع الدخل القومي واستئصال جذور الفقر في المجتمع.(المؤمن وآخرون، 1997 ،ص9"( .
والتنمية هي الجهود المنظمة التي تشترك فيهـا جميع قطاعات المجتمع للنهوض والوصـول بـه إلـى أرفـع درجـات الرقـي والحضـارة والإزهار(غسان، 1988 ،ص32( . وعليه فان التنمية هي التغيير المقصود الموجه والمخطـط لتحقيق الاستمرارية والنمو والرفاهية للمجتمع. والعملية التنموية مهمة جداً لما تحققه مـن دور إيجابي في مجالات هامة منها المجالات الاقتصادية والاجتماعية والسياسية، ولن تحقق التنميـة أهدافها بمعزل عن تعاون مستمر ومتصل مبني على خطة واضـحة بـين الوحـدات المحليـة
والعاملين فيها من ممثلين للسلطة المركزية والإقليمية والمجالس المحلية، ويشترط فـي خطـة التنمية المحلية والإقليمية أن تكون مكملة لبرامج الحكومة على المستوى الوطني، من هنا بـرز الاهتمام بالإدارة المحلية والحكم المحلي، لتحديد أهم القواعد التي تتضمن تطويرهـا، وتوكيـد فعاليتها كأداة من أدوات التنمية العامة، ومن أبرز هـذه القواعـد وأهمهـا:(غسـان، 1988،ص123( .
الإدارة المحلية والحكم المحلي
الإدارة المحلية "هي تنظيم محلي يتم بمقتضاه تنظيم الشؤون المحلية وإدارتها بواسـطة هيئـات محلية منتخبة تتمتع بالشخصية المعنوية المستقلة، وتقوم بمباشرة اختصاصاتها بموجب القانون، مع بقائها خاضعة لرقابة السلطة المركزية" (الرواشدة،1987 ،ص35( . وقـد عرفهـا John Clerke”بأنها ذلك الجزء من الدولة الذي يهتم بالمسائل التي تهم السكان في منطقة معينة حيث يدير هذا الجزء سلطة محلية منتخبة تكمل دور الحكومة المركزية" (p1, 1960. C. John .(
وتمتاز الإدارة المحلية بعدد من الخصائص الإدارة المحلية: (الرواشدة، 1987 ،ص29( .
- وجود مصالح تتطلب قيام نظام قانوني معين.
- وجود هيئات محلية منتخبة تتمتع بالشخصية المعنوية.
- توفر نوع من الاستقلال القانوني والإداري والمالي للسلطة المحلية بالرغم من خضوعها لإشراف ورقابة السلطة المركزية في مجالات محددة.
- تدريب الهيئات المحلية على ممارسة حقها السياسي عن طريق انتخـاب ممثليهـا فـي
المجالس المحلية والوحدات الإدارية على مستوياتها المختلفة.
"والإدارة المحلية خير تطبيق لمبدأ الديمقراطية في الإدارة على اعتبار أنها التعبير السليم عـن نظام متحرر يضمن الحريات ويتفق مع المبدأ الديمقراطي الذي يسـتلزم مشـاركة الشـعب او ممثليه في تسيير أمورهم وحل مشاكلهم، وتحقيق الرفاهيـة الاقتصـادية والتقـدم الاجتمـاعي" (الشيخلي، 2001 ،ص17 (.
والوحدات الإدارية في هذه الحالة ليست مستقلة استقلالاً تاماً وإنما تخضع لما يسـمى بالرقابـة الإدارية، وهي الرقابة التي تمارسها السلطة المركزية على هذه الوحدات وكل أعمالها وممثليهـا بهدف حماية ودعم المصالح القومية. يطبق نظام الإدارة المحلية في الدول البسـيطة والمركبـة ومن الأمثلة على هذا النظام الإداري، نظام الإدارة المحلية في فرنسا.
اما بالنسبة للحكم المحلي فيقتضي أن تكون الاختصاصات المحلية ذات طابع سياسي ودستوري، أي أن تمس وضع الدولة السياسي، وتخلع على الهيئة المحلية قدراً من الـوظيفتين التشـريعية والقضائية فضلاً عن استقلال تلك الهيئة التنفيذية والإدارية.(الجندي، 1971 ،ص8( .
والحكم المحلي يشير إلى ظاهرة التوسع في اللامركزية السياسية، وتتوزع سيادة الدولة السياسية الداخلية على الوحدات المحلية التي تصبح دويلات داخل الدولة، وتتحول الدولة تبعاً لذلك مـن دولة بسيطة إلى دولة مركبة في صورة الدولة الفيدرالية، وتسمى كذلك دولة الاتحاد المركزي.
وبمقتضى هذا الوضع يكون للدولة دستور محلي، وسلطة تشريعية محلية وقضاء محلـي إلـى جانب ما للدولة المركزية من دستور اتحادي وبرلمان اتحادي وقضاء إتحادي أيضاً. تكون مهمة الدستور الاتحادي تنظيم العلاقة بين هذه السلطات الاتحادية وما يقابلها مـن سـلطات محليـة، ووضع الحدود الفاصلة بين كل وحدة وأخرى، ومن الأمثلة على هذا النظام أسلوب اللامركزيـة السياسية النابعة من التنظيم الدستوري للدولة.(الجندي، 1971 ،ص9( .
لإدارة الأردنية في الضفة الغربية: بعد انتهاء الانتداب البريطاني، وقيام دولة إسرائيل على الأراضـي الفلسـطينية عـام 1948م،أصبحت باقي ألأراضي الفلسطينية (الضفة الغربية) تحت الحكم الأردني، واستطاع الملك عبـد الله ضم ذلك الجزء رسمياً في عام 1950 ،وقامت عمان باتخاذ جميـع الإجـراءات القانونيـة والإدارية الضرورية لأحكام استمرار ضم الضفة الغربية, ومنع تبلور قيادات فلسطينية مركزية فيها, قامت الحكومة الأردنية باستقطاب ولاءات فلسطينية عن طريـق التعيـين فـي مناصـب حكومية, والتوظيف في أجهزة الدولة المختلفة، من أجل إحكام سيطرتها التامـة علـى الضـفة الغربية. (الجرباوي، 1996 ،ص41). حصلت تقسيمات إدارية متتابعة حيث قسمت الضفة الغربية إلى ثلاث أقاليم وهي: إقليم الوسط (القدس)، إقليم الشمال (نابلس)، إقليم الجنوب (الخليل). وبقي الحال كذلك حتى عام 1967 والاحتلال الإسرائيلي.
الإدارة المصرية في غزة:
بعد انتهاء الانتداب البريطاني، وحلول نكبة فلسطين عام 1948 ،أصبح قطاع غزة تحت حكم الإدارة المصرية، حتى عام 1967 .طوال هذه الفترة اعتبر قطاع غزة منطقة خاضعة لرقابة القوات المصرية في فلسطين، واخضع لحاكميه إدارية مصرية عامة، ولم يضم رسمياً إلى مصر، وكان التعامل معه من منطق الوصاية. (الجرباوي، 1996 ،ص52 .
فترة الاحتلال الإسرائيلي احتلت إسرائيل البقية الباقية من فلسطين في عام 1967 ،فخضعت بذلك الضفة الغربية، وقطاع غزة لسيطرتها. أبقت قوات الاحتلال الإسرائيلية القوانين الخاصة بالبلديات من الناحية الرسمية على ما كانت عليه قبل الاحتلال، أما من الناحية العملية، فان سلطات الاحتلال الإسرائيلية قامت بإدخال التعديلات التي تتلاءم ومصالحها وأهدافها وذلك بإصدار العديد من الأوامر العسكرية، كما نقلت لضابط الداخلية في جهاز الحكم العسكري الكثير من صلاحيات السلطة المركزية المغلقة بالبلديات من أجل إحكام الرقابة على عمل البلديات والحد من استقلاليتها وتطويرها.(اشتية،2004،ص 147).
بالنسبة لمدينة القدس الشرقية، قامت إسرائيل بضم المدينة إليها عن طريق تشريع برلماني، تلاه مجموعة من الإجراءات لإدارتها وتهويدها، وفي 29 حزيران 1967 ،بدأت إسرائيل بحل المجلس البلدي لمدينة القدس الشرقية، وصادرت أملاك وسجلات البلدية، وأخضعت جميع الدوائر الحكومية في المدينة للقانون والقضاء الإسرائيلي.
في عام 1972 ،جرت انتخابات بلدية في الضفة الغربية كانت إسرائيل تهدف من وراء هذه الانتخابات إحضار رؤساء ومجالس بلدية من الموالين لإسرائيل والذين يمكن التعامل معهم كبديل لمنظمة التحرير الفلسطينية، لكن النتيجة كانت عكس ذلك فقد فاز المرشحون الموالون للخط الوطني المقاوم والرافض لإجراءات إملاءات الاحتلال. (شتية وحباس، 2004 ،ص23).
في عام 1980 ،أصدرت سلطات الاحتلال قراراً بإلغاء الانتخابات ألبلدية، وتم تنفيذ هذا القرار عام 1982 ،وتم استحداث ما يسمى " بالإدارة المدنية " لسلطات الاحتلال. كما تم طرد وعزل رؤساء البلديات وحل العديد من المجالس البلدية، وحلت محلها لجان بلدية معينة، لكن مخططاتها باءت بالفشل الذريع، حيث أن الناس قاطعوهم واعتبروا القائمين على روابط القرى عملاء لإسرائيل(p27,1987,Saleh ).
الإدارة المحلية في عهد السلطة الفلسطينيةيعد الرابع من أيار عام 1994 ،نقطة تحول تاريخية بالنسبة للشعب الفلسطيني وللهيئات المحلية الفلسطينية التي عانت كثيرا من سيطرة الإدارة المركزية الأجنبية المتعاقبة على فلسطين خلال الفترات السابقة، ففي هذا التاريخ وقعت منظمت التحرير الفلسطينية والحكومة الإسرائيلية الإتفاقية المرحلية المتعلقة بمناطق في قطاع غزة ومدينة أريحا، وعلى أثر ذلك، تم الإعلان عن إقامة السلطة الوطنية الفلسطينية على الأرض الفلسطينية، ونصت الإتفاقية على أن يستمر سريان القوانين والأوامر العسكرية المعمول بها في قطاع غزة ومنطقة أريحا قبل توقيع هذا الإتفاق، ما لم يتم تعديلها أو ابطالها وفقا لهذه الإتفاقية، وفي العشرين من أيار عام 1994، أصدر الرئيس ياسر عرفات القرار الرئاسي الأول، وجاء فيه أن يستمر العمل يالقوانين والانظمة والاوامر التي كانت سارية المفعول قبل 5/6/1967 في الأراضي الفلسطينية، الضفة الغربية وقطاع غزة حتى يتم توحيدها. (الجرباوي، 1996 ،ص107 ).
عند قدوم السلطة الوطنية الفلسطينية عام 1994م، قامت السلطة بتقسيم الوطن إلى 16 محافظة تابعة للمركز، 11 محافظة في الضفة الغربية، و5 محافظات في قطاع غزة. (وزارة الحكم المحلي)
على المستوى المحلي، قامت السلطة بتقسيم المحافظات إلى مدن وقرى ولجان مشاريع., وهي أرقى مستوى للهيئات المحلية، فقد بلغ عدد البلديات في ظل السلطة الوطنية الفلسطينية120 بلدية، 104 بلدية في الضفة الغربية، و16 بلدية في قطاع غزة، بعد أن كان عددها في عهد الإحتلال 26 بلدية في الضفة الغربية و4 بلديات في قطاع غزة.
إن ما يمكن أن تخلص به إضافة لما ذكر من استنتاجات ما يلي:
1 .إن أوضاع الهيئات المحلية تتباين تبعاً للأحوال المعيشية في مجتمعاتها وقـدرة مؤسسـاتها المدنية على الوصول لمصادر التمويل وصانعي القرار. كما أن هناك تبايناً في خبرات هذه الهيئات، فبعضها يتمتع بخبرة طويلة وأخرى لم تكتسب سوى خبرة محدودة بسبب التعطيل الناتج عن طول أمد الاحتلال، بالإضافة إلى ذلك فإن إنشاء عدد كبير من الهيئات المحليـة بدون تحضير مسبق أدى إلى تكريس التفاوت بين الهيئات المحلية الحديثة وتلك ذات الخبرة الطويلة. (اسماعيل، 2005)
2 .الحدود المتاحة للمشاركة الشعبية في الحكم بشكل عام والحكم المحلي بشكل خاص ضـعيفة بشكل واضح، وهي ظاهرة تسود كافة مستويات العمل المؤسسي الفلسطيني، سـواء مـن حيث غياب الرؤية التنموية الجامعة، وفلسفة الحكم القائمة على إشراك المجتمع في تحمـل مسؤولية التنمية، والاستفادة من ثمارها، أو من حيث آليات عمل المؤسسات المركزية احياناً وغير الفعالة أحياناً أخرى.
3 .يرتبط وضع المشاركة بالأوضاع السياسية العامة والاقتصادية، وخصوصاً تفشي ظـاهرة الفقر التي تؤدي إلى انشغال غالبية المواطنين في تدبير لقمة عيشهم وعدم تمكنهم في كثير من الاحيان من تسديد الفواتير المستحقة عليهم للهيئات المحلية.
4 .هناك محددات اجتماعية وثفافية تقيد حجم المشاركة ونوعيتها، وثمة تهميش واضح لـدور النساء والشباب والأطفال والفقراء في عملية التنمية والحكم المحلي.
5 .تؤدي مركزة الحكم المحلي في وزارة الحكم المحلي أو شخص الوزير إلى تنـامي شـعور عام بأن مرجعية المجالس المحلية تعود إلى موظفي الوزارة، وليس إلى جمهور المواطنين، ومن شان تنامي هذا الشعور أن يؤدي إلى تكريس الدور العشائري والفصائلي.
6 .يشكل التمويل أحد أهم التحديات أمام الهيئات المحلية، ويمكن القول بـأن دخـل الهيئـات المحلية من الضرائب والرسوم، وخاصة الجديدة منها والصغيرة لا تتناسب مـع حاجاتهـا الأساسية، وهي تعاني من تدني الموازنات وقلة العوائد الضريبية، وتعود المشـكلة الماليـة كذلك إلى غياب دعم ثابت من وزارة المالية والحكم المحلي بسبب عدم صرف الكثير مـن المستحقات المالية لها.
7 .يلاحظ أن هناك علاقة جدلية بين قوة المجتمع المحلي وقوة المؤسسات المحلية، من حيـث قدرتها على ايصال هموم مواطنيها للسلطات المسؤولة. وقد لوحظ أن قوة المجلس المحلـي ترتبط بقوة المؤسسات المحلية الأخرى، حيث أن المجتمعات المحلية التـي تتـوفر فيهـا مؤسسات أهلية قوية يوجد فيها هيئات محلية قوية، وذلك من خلال تكريس مبدأ المسـاءلة والمكاشفة، والمشاركة التي تقوم بها هذه المؤسسات.
وبشكل عام يمكن الخروج بمجموعة من النتائج أهمها:- (حسيبا،2006)1 -الترهل الإداري وعدم وجود نظام كفؤ للتعيينات، وتوصيف الوظائف وخرائط وأدلةتنظيمية، سواء للبلديات أو لوزارة الحكم المحلي. والافتقار إلى القيادات المؤهلة من الناحية العلمية والقيادية لدى معظم البلديات وخاصة المستحدثة. 2 -عدم وجود نظم محاسبية وضريبية حديثة تساعد على إتقان العمل وتسريعه، والافتقار إلى التكنولوجيا الحديثة في العمل وخاصة نظم المعلومات وقواعد البيانات في البلديات والوزارات. 3 -عدم الاستغلال المناسب للموارد والإمكانيات المتاحة في المناطق الفلسطينية، وضعف الاهتمام بإقامة مشاريع ذات طابع إنتاجي تدعم ميزانية البلديات وتوفر دخل دائم للمواطن، وعدم ادارة المعونات والتبرعات الخارجية بالشكل الصحيح.4 -عجز معظم البلديات عن إدارة مهامها وتلبية احتياجات المواطنين بسبب قلة الإيرادات المحلية خاصة الضرائب التي تتم جباية معظمها من قبل السلطة المركزية.وعدم التزام المواطن بدفع المستحقات والتهرب من دفع الضرائب، وعدم اتباع ميزانيات حديثة في البلديات. 5 -غياب التخطيط الإقليمي الشامل للبنية التحتية للبلديات، وعدم التنسيق والتعاون فيما بينها، بالاضافة إلى غياب المشاريع التنموية المشتركة. 6 - إهمال دور المواطن وغياب المشاركه الجماهيرية في الخطط التنموية وعملية صنع القرار المحلي، عدم وجود برامج تثقيفية لتوعية المواطن بدوره في دعم البلديات والمحافظة على ممتلكاتها ودوره في تطويرها، كذلك تعريفه بدور البلديات في التنمية وتقديم الخدمات. المراجعالمنظمة العربية للعلوم الإدارية، ١٩٩٩: النمو الحضري في الوطن العربي، المؤتمر الرابع عشر للشـئون الاجتماعيـة، جامعـة الدول العربية.اسماعيل، عبد الكريم سعيد أسعد ، 2005 : دور الهيئات المحلية الفلسطينية في تعزيز المشاركة وإحداث التنمية السياسية ،قدمت هذه الأطروحة استكمالاً لمتطلّبات درجة الماجستير في التخطـيط والتنميـة السياسـية بكلية الدراسات العليـا في جامعة النجاح الوطنيّة في نابلـس، فلسـطين. جامعة النجاح الوطنيّة، كليّة الدراسات العليا .اشتيه، محمد: البلديات وهيئات الحكم المحلي في فلسطين. رام االله: بكدار. 2004 .الأيوبي، عزت ، 1975، مبادئ في تنظيم الإدارة المحلية، دراسة مقارنة لنظم الإدارة المحلية في كل من لبنان، مصر، الأردن، فرنسا، انجلترا، بيروت: دار الطلبة العرب. جرباوي، علي ،1991، البلديات الفلسطينية من النشأة حتى 1967 ،شؤون فلسطينية، العدد 221 ،222 .جرباوي، علي ،1996: أي نوع من السلطة المحلية نريد، رام االله: مركز البحوث والدراسات.الجمل، محمد حامد ،1961 ، ديمقراطية الحكم المحلي ،القاهرة، دار النهضة العربية.التطور التاريخي للعلاقة بين السلطة المركزية والسلطة المحلية.الجندي، مصطفى ،1971 المرجع في الإدارة المحلية، (الاسكندرية: منشأة المعارف).حسيبا، سناء قاسم محمد،2006، واقع واستراتيجيات تطوير الإدارة المحلية في الأراضي الفلسطينية، قدمت هذه الأطروحة استكمالاً لمتطلبات درجة الماجستير في التخطيط الحضري والإقليمي بكلية الدراسات العليا في جامعة النجاح الوطنية في نابلس، فلسطين.رشيد، أحمد، 1981: الإدارة المحلية، المفاهيم العلمية ونماذج تطبيقية، (جامعة القاهرة: دار المعارف).الرواشدة، شاهر علي سليمان: الإدارة المحلية فـي المملكـة الأردنيـة الهاشـمية حاضـرهاومستقبلها، ط1 ،عمان، مجدلاوي للنشر والتوزيع، 1987.الزعبي، خالد ، 1984، تشكيل المجالس المحلية وأثره على كفايتها- دراسة مقارنة، (القاهرة: جامعة عين شمس).الزعبي، خالد سمارة: تشكيل المجالس المحلية وأثره على كفايتها من نظم الإدارة المحليـة – دراسة مقارنة- ط3 ،عمان، مكتبة دار الثقافة والنشر والتوزيع، 1993شطناوي، علي خطار: الإدارة المحلية وتطبيقاتها في الأردن وفرنسا، ط1 ،عمـان، المركـز العربي للخدمات الطلابية، 1994.شكري، فهمي محمود ،1993، نظام الحكم في بريطانيا، هياكله، وإدارة، لندن: دار الحكمة.الشيخلي، عبد القادر: الإدارة المحلية –دراسة مقارنـة- ط1 ،عمـان، دار المسـيرة للنشـر والتوزيع والطباعة، 2001.الطماوي، سليمان: الوجيز في القانون الإداري، القاهرة، دار الفكر، 1975 .عبد الرحمن، أيمن هاشم ، ٢٠٠١ التشريعات المنظمة للعمران في مصر، رسالة ماجستير، كلية التخطـيط الإقليمـي والعمرانـي ، القاهرة.عمرو، عدنان،1991: الإدارة المحلية في فلسطين من 1850 -1991 ،دراسة لم تنشر.عواضة، حسن محمد: الإدارة المحلية وتطبيقاتها في الدول العربية –دراسـة مقارنـة- ط1، بيروت، المؤسسة الجامعية للدراسات والنشر والتوزيع، 1983العكش، فوزي عبد االله ،1988، الحكم المحلي والإدارة المحلية، الأسس والتطبيقات، ط2) العين: المطبعة العربية).العكش، وآخرون،1996 : الإدارة المحلية في فلسطين والعالم العربي. ط1 .جامعة القدس المفتوحـة.غسان، عبد المعطي محمد: إدارة التنمية –دراسة تحليلية مقارنة- ط1 ،الكويت، 1988قضب، حسام، 2003، تقييم كفاءة وفاعلية الآليات المحلية لصناعة القرار في إدارة العمران الحضري، المؤتمر العربـي الإقليمـي، تحسين الظروف المعيشية من خلال التنمية الحضرية المستدامة، ديسمبر .مختار، هشام أمين، ٢٠٠٠، تخطيط وتنمية المجتمعات الجديدة في جمهورية مصر، رسالة دكتوراه، كلية الهندسة، جامعة القـاهرة.المؤمن، قيس، وآخرون: التنمية الإدارية، عمان، 1997 .مكي، عبد الناصر ، 1998، العلاقة بين السلطة المركزية وهيئات السلطة المحلية، متطلب درجة الماجستير.النموره، محمود ،1994، الفلسطينيون ومؤسسات الحكم المحلي بين الحكم الذاتي والاحتلال وتقرير المصير إلى الانتفاضـة1794 -1994 ،الخليل، المكتبة الوطنية.ARD ، شركاء في التنمية الريفية: أسس لامركزية الحكم المحلي في الضفة الغربيـة وقطـاع غزة، المرحلة الأولى، 2000 .An Introduction to French Public Administration, (Paris, International Institute Of Public Administration) , July, 1989.
John Clerke, Outlines of Local Government of the United Kingdom, 1960.
Local Government in Britian, (Cambrige, Cambrige University Press) , 1977
Saleh, Ibid, Israel’s Policy of De-Institutionalization: A case Study of Palestinian Local Governments, Jerusalem, Center for Development Studies, London, 1987.
